Hoofdstuk 3: Overwegingen bij de maatschappelijke afweging

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de overwegingen die gebruikt kunnen worden bij een maatschappelijke afweging.

In dit hoofdstuk is onderscheid gemaakt in de overwegingen die betrekking hebben op:

1. de ecologische risico’s
2. de consequenties van en kansen voor saneren en beheren van de verontreiniging.

In tegenstelling tot het Saneringscriterium houdt de maatschappelijke afweging dus geen rekening met een strikte scheiding tussen risico’s en de saneringsafweging. Het (verkennend) in beeld brengen van de saneringsopties dient een onderdeel zijn van de maatschappelijke afweging.

Overwegingen gericht op de ecologische risico’s van bodemverontreiniging

Er zijn verschillende overwegingen beschikbaar die de inschatting van de (betekenis van) risico’s kunnen beïnvloeden. Figuur 2 bevat een schematisch overzicht, in deze figuur is ook aangegeven welke casussen gebruikmaken van bepaalde overwegingen. Om ze toe te passen is veel bodemkennis nodig, naast kennis van het ecosysteem op de locatie en gevoel voor verschillende soorten regelgeving en richtlijnen. Hierna wordt een aantal overwegingen toegelicht. Voor de maatschappelijke afweging dienen alle overwegingen van een inhoudelijke of anderszins deugdelijke onderbouwing te worden voorzien. Het bevoegd gezag beoordeelt of aan deze eis is voldaan.

Om deze onderstaande overwegingen (vooral bolletje twee tot en met vier) deugdelijk te onderbouwen is vaak aanvullend onderzoek nodig, bijvoorbeeld in de vorm van het Triade onderzoek van stap 3. Het kan echter ook zo zijn dat de benodigde informatie al uit onderzoek beschikbaar is. Dan kan zij worden betrokken in de maatschappelijke afweging.

Locatiespecifieke aanpassingen (enkele aspecten)

• In de Circulaire is de ‘ecologische waarde’ gekoppeld aan gestandaardiseerde gebiedstypen. Er kunnen locatiespecifieke overwegingen zijn om deze ecologische waarde anders in te schatten (zie casus C en F), waardoor een verschuiving plaatsvindt naar een andere categorie van gebiedstypen uit het oppervlaktecriterium.
• Een beter inzicht in de biobeschikbaarheid van de verontreinigingen kan leiden tot een andere beoordeling van ecologische risico’s.
• Inzicht in de aanwezige soorten in het (bovengrondse en ondergrondse) ecosysteem kan leiden tot een andere inschatting van de ecologische risico’s. Dit is het geval als onderbouwd kan worden dat de soorten veel minder gevoelig zijn voor de betreffende bodemverontreiniging dan in het standaardscenario.
• Een nauwkeurig inzicht in de ruimtelijke verdeling van de verontreiniging in het horizontale en verticale vlak (mede in relatie tot de verdeling van soorten en de ecologische waarden in dezelfde ruimte) kan leiden tot een andere beoordeling van ecologische risico’s (zie casus G).

Factor tijd

De inschatting van ecologische risico’s in stap 2 is gebaseerd op de concentraties van stoffen ten tijde van het Nader Onderzoek. Een overweging voor de maatschappelijke afweging kan zijn dat de concentraties van de verontreinigingen of de biobeschikbaarheid zodanig zullen afnemen dat geen sprake meer is van onaanvaardbare ecologische risico’s. De afname van concentraties of biobeschikbaarheid kunnen gevolgd worden via een monitoring.

Factor ruimte

In de Circulaire wordt een locatie beoordeeld los van de omgeving. Soms heeft het meerwaarde om de omgeving te betrekken bij de interpretatie en verwerking van het resultaat van de risicobeoordeling (zie casus A). Door de beoordeling op te schalen naar een groter gebied kan meer bereikt worden dan door alleen de afzonderlijke locatie aan te pakken, zelfs met een vergelijkbare inspanning. De maatschappelijke afweging kan dan gebaseerd worden op deze overweging. Een voorbeeld is een grotere diffuse bodemverontreiniging, waarbij er slechts op een relatief klein oppervlak overschrijding is van de interventiewaarden.

Ook kan sprake zijn van meerdere verontreinigde locaties in een (beheer)gebied, waarvan aangenomen kan worden dat zij gezamenlijk een significant negatief ecologisch effect hebben, maar afzonderlijk de invloed klein is. In dat geval kan er ook een groter effect behaald worden door alle locaties met een in totaal gelijke beheerinspanning aan te pakken.

Wanneer het gaat om een locatie met bijzondere natuurlijke of oudheidkundige waarde kan het zinvol zijn om mee te wegen hoe zeldzaam dit is in het gebied of de regio. Een eventuele aantasting door de verontreiniging op de locatie ofwel door saneren weegt dan zwaarder als de locatie zeldzamer is.

Overwegingen gericht op de consequenties van en kansen voor saneren en/of beheer

Aansluiting bij andere wettelijke of anderszins ‘zwaarwegende’ kaders

De Wbb richt zich op bescherming van de functionele eigenschappen van de bodem in het geval van bodemverontreiniging. Het kan echter zijn dat andere wetten en richtlijnen, zoals de flora- en faunawet of de monumentenwet, medebepalend zijn voor de uitkomst van de afweging. Bijvoorbeeld bij het verkennen van de beheer- en/of saneringsopties wanneer naast risicoreductie van de verontreiniging ook bescherming van archeologische waarden of natuurwaarden in het geding zijn. De kunst is om dan tot de meest optimale oplossing te komen (zie casus C en E). Een voorbeeld is de bescherming van soorten volgens de flora- en faunawet, terwijl de locatie gesaneerd dient te worden. Om tot een optimale oplossing te komen is een goede verkenning van beheer- en saneringsopties essentieel, die verder gaat dan alleen de overweging wel of niet ‘klassiek’ saneren (afgraven van een locatie of het aanbrengen van een leeflaag). Het gaat uiteindelijk om een compromis, waarbij het essentieel is dat de overleggroep zich als geheel rekenschap geeft van de verschillende doelen van deze (wettelijke) kaders.

Relatieve betekenis effect verontreiniging en andere milieudruk factoren

Voor, bijvoorbeeld, bodemverontreinigingen in de stad, met vaak sterk kunstmatige bodems, die bovendien vaak op de schop gaan kan de betekenis van ecologische risico’s van bodemverontreiniging klein zijn ten opzichte van andere ‘storende’ factoren. Wanneer dit evident is, is dit een overweging om de ecologische risico’s minder gewicht te geven (zie casus C). Dit type afweging houdt echter een zekere mate van vrijblijvendheid in zich. Het is dus een uitdaging voor de bodemexpert om hier een verantwoorde invulling aan te geven. Bij een dergelijke afweging kan ook de betekenis van de omgeving van belang zijn. Wanneer het gaat om een zeldzaam stukje groen in een verharde omgeving kan het belang om hier bodemkwaliteitsverbetering toe te passen groter zijn, en vice versa. Een ander voorbeeld, in landelijk gebied, is een verontreinigde locatie in de buurt van een drukke verkeersader, een kassengebied of intensieve veehouderij. Met andere woorden, een verontreinigde locatie gelegen in een gebied waar milieufactoren als licht, geluid en/of depositie een grotere afbreuk kunnen doen aan de ecologische waarden dan de bodemverontreiniging. Ook hier geldt vice versa dat een dergelijk ‘groen’ eiland in zo’n omgeving juist een extra waarde kan hebben.

Is het middel erger dan de kwaal?

Een relevante vraag is wat de consequenties zijn van saneren en/of beheer voor bijvoorbeeld schade aan de natuur of het landschap (zie casus G) en of dit opweegt tegen de voordelen van saneren en/of beheren. Er zijn vele vormen van saneren en/of beheer mogelijk.

Te denken valt aan:

• grondwaterpeilbeheer aanpassen met het oog op een verminderde beschikbaarheid of een verbeterde afbraak van verontreinigende stoffen;
• het bekalken van de bodem om de pH te beïnvloeden met het oog op een verminderde beschikbaarheid of verbeterde afbraak van verontreinigende stoffen;
• het aanbrengen van een leeflaag, in een keer of in dunne lagen over een langere periode, zodat het ecosysteem zich aan kan passen;
• het verwijderen van verontreiniging via planten: fytoremediatie;
• het stapsgewijs afplaggen van een bodem, zodat na verwijdering van een deel van het bodemecosysteem, het overgebleven deel kan zorgen voor rekolonisatie van het afgeplagde deel. het versnellen van natuurlijke afbraak van organische verontreinigingen door toevoeging van extra voedingsstoffen en zuurstof aan de bodem;
• herinrichting van een locatie combineren met het afgraven van een verontreiniging (zie casus E en G);
• ruimtelijke herinrichting van een locatie afstemmen op de verontreiniging, bijvoorbeeld verharding aanleggen op de meest ernstig verontreinigde delen en diep wortelende vegetatie op de relatief schone delen.

Ook hier is het essentieel dat een goede verkenning van opties voor saneren en/of beheren heeft plaatsgevonden, dat de baten in de vorm van een betere bodemkwaliteit worden geduid en dat ook een tijdvenster wordt gehanteerd:

• Veel in situ sanerings- of beheersopties hebben geringe negatieve bijeffecten op het (ondergrondse en bovengrondse) ecosysteem;
• Het ‘middel’ kan op de korte termijn negatieve bijeffecten hebben op (onderdelen van) het ecosysteem, maar op de lange termijn tot kwaliteitsverbetering leiden;
• Het ‘middel’ kan gedoseerd worden toegepast over langere tijd, waardoor negatieve bijeffecten worden voorkomen (bijv. het aanbrengen van dunne lagen in plaats van één keer een dikke leeflaag, of de sanering niet in een aaneengesloten oppervlak uit te voeren).

Afweging kosten en baten; kansen voor ecosysteemdiensten

Wanneer duidelijk is, zonder vervolgonderzoek, dat de kosten van maatregelen (sanering) hoog zijn en het te verwachten rendement laag (zie casus F), dan zou dit een overweging kunnen zijn om geen maatregelen te treffen. Het wordt als mogelijke overweging in de circulaire genoemd. Probleem is echter dat het spectrum van maatregelen heel breed is (van goedkope beheermaatregelen tot dure ‘klassieke’ saneringsmaatregelen) en een goede afweging vergt dus een genuanceerd beeld van de mogelijkheden. Ecologische kwaliteit verbeteren door goed beheer hoeft lang niet altijd met dure maatregelen. Het gaat er vooral om dat kansen om de ecologische kwaliteit van een locatie te verbeteren ook worden aangegrepen. Verbeteringen zijn vaak processen van de langere termijn, die onderdeel kunnen zijn van een vorm van beheer.

Om de verbetering van de ecologische kwaliteit concreet te maken, kan het helpen om de kwaliteit uit te drukken in de prestaties van ecosysteemdiensten. Dit zijn de profijten die mensen hebben van ecosystemen, zoals zelfreinigend vermogen, schoon grondwater, water- en klimaatregulatie, etc. Hiermee wordt inzichtelijk welke ecologische (bodem)processen en soorten baat hebben bij goed bodembeheer.