Hoofdstuk 2: Proces van de maatschappelijke afweging

De NEN 5737 is opgesteld voor het uitvoeren van een Triade onderzoek. De eerste drie stappen van deze norm zijn ook bruikbaar voor de maatschappelijke afweging. Hiervoor zijn de stappen op onderdelen aangepast of uitgebreid.

De stappen zijn:

  1. Stap 1: inventarisatie maken van de problemen door bodemverontreiniging
  2. Stap 2: inventarisatie maken van de actoren
  3. Stap 3: vorming van een overleggroep

De stappen zijn opeenvolgend, maar in de praktijk blijkt dat er op basis van nieuwe informatie of zienswijzen ook tussentijds aanpassingen gemaakt kunnen worden. Bijvoorbeeld als men meer informatie nodig heeft om de situatie op een locatie in beeld te krijgen.

Stap 1: inventarisatie maken van de problemen door bodemverontreiniging

De initiatiefnemer maakt een inventarisatie van de problemen voor het bodemgebruik die het gevolg kunnen zijn van bodemverontreiniging. De initiatiefnemer is meestal de probleembezitter, maar dit kan ook door meerdere partijen worden opgepakt, bijvoorbeeld samen met het bevoegde gezag.

Essentiële onderdelen van de inventarisatie zijn:

  • de mogelijke ecologische effecten die de bodemverontreiniging veroorzaakt op basis van modelmatige informatie uit stap 2 van het Saneringscriterium (toxische druk) en/of eventuele zichtbare effecten (zoals de aan/afwezigheid van specifieke soorten)
  • de ambities van het (lokale) bestuur (waaronder de natuurdoelen waar de locatie deel van uitmaakt)
  • het beoogde huidige en/of toekomstige bodemgebruik

Voor de maatschappelijke afweging is belangrijk om te weten:

  • of er andere wettelijke kaders een rol spelen (zoals natuurbescherming, een archeologisch en/of aardkundig waardevolle gebied)
  • of er ruimtelijke of gebiedsontwikkelingen zijn in de directe omgeving (zijn er bouwactiviteiten gepland naast de locatie)
  • wat, volgens een verkenning, de saneringsopties (inclusief beheermaatregelen die over langere tijd uitgevoerd kunnen worden) zijn voor de locatie, inclusief een eerste schatting van het verloop en rendement van de diverse opties

Het resultaat van deze eerste stap is een eenvoudige beschrijving van het bodemsysteem op de locatie en een inventarisatie van kenmerkende en gevoelige punten in relatie tot het bodemgebruik en/of potentiële aantasting door de bodemverontreiniging. Het gaat hierbij vaak ook om het ecologisch functioneren van de bodem. De inventarisatie zal in het vervolg van de maatschappelijke afweging verder worden uitgebreid of aangevuld.

Stap 2: inventarisatie actoren

De initiatiefnemer maakt een inventarisatie van de betrokken actoren. Deze zijn in drie partijen te verdelen: bodemgebruikers, bodembeheerders en verantwoordelijke overheden. De drie partijen hebben verschillende rollen:

Partij 1: Bodemgebruikers

Bodemgebruikers zijn de belanghebbende partij omdat ze voordelen hebben van een goed functionerende bodem. Ze zijn op verschillende schaalniveaus te herkennen, zoals:

  • lokale bodemgebruiker: deze heeft meestal een rechtstreeks belang bij het goed functioneren van het bodemsysteem, vanwege bijvoorbeeld een gezonde agrarische productie (boer), gezonde natuur (natuurbeheerder, recreant), groen met natuurwaarden (gebruikers kantorenpark) of mooie tuin (bewoner). Effecten op het bodemleven (ecologische risico’s) kunnen dit gebruik negatief beïnvloeden. Ook kan een saneringsmaatregel (inclusief beheer) gunstig of ongunstig zijn voor het gebruik.
  • bodemgebruiker op gebiedsniveau: deze heeft een belang bij het goed functioneren van het bodemsysteem op een grotere ruimtelijke schaal, bijvoorbeeld voor de zuivering van water voor schoon grondwater en oppervlaktewater, of voor een aantrekkelijk landschap.
  • landelijke en maatschappelijke partijen: iedereen profiteert van een gezonde bodem, omdat de bodem onlosmakelijk is verbonden met het lokale en mondiale klimaat, de koolstof- en andere stofkringlopen, waterberging, reiniging, enz. Iedereen maakt gebruik van de diensten die het bodemsysteem levert voor een aangename, gezonde en veilige leefomgeving.
  • ook zijn er andersoortige partijen die belangen hebben bij andersoortige bodemaspecten, zoals het bewaren van archeologische en aardkundige waarden. Deze worden soms door landelijk of regionaal beleid ondersteund.

Partij 2: Bodembeheerders

De bodem wordt beheerd en beïnvloed via lokale en gebiedsgerichte ingrepen. Het landoppervlak is voor een groot deel in particulier bezit, maar veel is bestemd of gereguleerd (ruimtelijke inrichting, grondverzet, etc.). Het waterschap oefent het waterbeheer uit. De ingrepen hebben vaak een direct effect op de bodem. Bij bodemverontreiniging kunnen risico’s niet alleen worden weggenomen (of gereduceerd) door verwijderen van verontreiniging, maar vaak ook door ingrepen zoals aangepast peilbeheer of verandering van het bodemgebruik. Voor één locatie zijn er meestal meerdere beheerders.

Partij 3: Bevoegde gezag

Het is de taak van de overheid en het bevoegde gezag om er op toe te zien dat alle belangen van de bodemgebruikers vertegenwoordigd zijn in het proces van de maatschappelijke afweging. Vaak lopen belangen van verschillende bodemgebruikers parallel, omdat een gezonde bodem goed presterende ecosysteemdiensten levert op alle schaalniveaus. Het kan voorkomen dat er tegengestelde bodembelangen in het geding zijn (voorbeelden: zeldzame natuur op ernstig verontreinigde locatie, gebruik van meststoffen en schoon grondwater). In die gevallen zullen er belangenafwegingen moeten worden gemaakt. De uiteindelijke besluitvorming geschiedt onder verantwoordelijkheid van het bevoegde gezag.

Gemeenten en provincies hebben vaak een bijzondere positie in het actorenveld. Hun rollen zijn divers en meervoudig. In de eerste plaats kunnen ze eigenaar of zelfs veroorzaker zijn. In dat geval, maar ook als het een zogenaamd vangnetgeval is, hebben ze een direct (financieel) belang. Verder vormen ze het lokale c.q. middenbestuur, dienen het algemeen belang en hebben ambities en beleidsdoelen met betrekking tot de omgeving (ruimtelijke ordening, milieu, natuur). Tot slot zijn de provincies en de grotere gemeenten bevoegd gezag Wbb. Punt van aandacht bij de samenstelling van de overleggroep is deze rollen te onderkennen en een expliciete keuze te maken of en zo ja in welke mate deze rollen verdeeld moeten worden over meerdere personen. Als bevoegd gezag Wbb is het belangrijk voor ogen te houden dat het advies van de overleggroep input is voor het besluit ernst en spoed (art 29 Wbb). Dat besluit staat open voor bezwaar en beroep. Het is daarom belangrijk dat het advies zorgvuldig en goed afgewogen is en, naar beste weten, kan rekenen op een maximaal draagvlak. Om die reden is het goed dat het bevoegd gezag Wbb altijd bij het proces betrokken is.

De volgende aspecten en actoren kunnen een rol spelen op een locatie (N.B. de lijst is niet volledig en hiermee worden belanghebbenden bedoeld anders dan eigenaar/beheerder/bevoegd gezag Wbb):

Aspect Actor
Lokale bodemambities Gemeente
Ruimtelijke kwaliteit (o.a. landschapswaarde)/ontwikkeling Gemeente/provincie/landschapsorganisatie
Natuur-/Ecologische doelstelling Provincie/natuurbeschermingsorganisatie/gemeente
Archeologische/aardkundige beleidsdoelen Provincie/gemeente
Recreatieve waarden Recreatieschap
Oppervlakte- en grondwaterkwaliteit Waterschap, drinkwaterbedrijf
Waterveiligheid Waterschap
Leefbaarheid stad/wijk Buurtraad o.i.d.
Landbouwkundige belangen Regionale Land- en tuinbouworganisatie

Het resultaat van stap 2 is een beknopte beschrijving van alle betrokkenen en hun bodembelangen. Het bevoegd gezag ziet er op toe dat alle belangen in deze groep vertegenwoordigd zijn. Er kan bijvoorbeeld besloten worden om de belangen van meerdere actoren door één of een beperkt aantal personen te laten behartigen. De rollen van alle actoren in de overleggroep dienen helder te zijn en vastgelegd te worden.

Stap 3: vorming overleggroep

De initiatiefnemer vormt een overleggroep waarin alle belanghebbende partijen vertegenwoordigd zijn, en waarin onafhankelijke bodemdeskundigheid aanwezig is. Een belanghebbende ondervindt in potentie schade van de ecologische effecten van de bodemverontreiniging. De rol van de deskundige is om op een onafhankelijke wijze de schade vast te stellen voor de verschillende belanghebbenden. De overleggroep zorgt voor afstemming en heeft een adviserende taak naar het bevoegd gezag. De omvang van de overleggroep en de intensiteit van de afstemming zullen per situatie verschillend zijn. Het bevoegd gezag kan onderdeel uitmaken van de overleggroep, om op een efficiënte wijze op het procesverloop toe te zien, en het resultaat van de beoordeling goed te keuren. Bij grotere en complexere locaties zal de overleggroep ook bodemgebruikers en bodembeheerders op grotere ruimtelijke schalen (vaak maatschappelijke partijen, provincie en nationale overheid, waterschap) bevatten. Het is ter beoordeling van het bevoegd gezag of de samenstelling van de overleggroep voor de desbetreffende locatie adequaat is. Een goed functionerende overleggroep is nodig voor het draagvlak onder de maatschappelijke afweging en de acceptatie van het besluit dat erop wordt gebaseerd.

De overleggroep adviseert het bevoegd gezag over de uitvoering van de maatschappelijke afweging en eventueel over de invulling van een locatiespecifieke risicobeoordeling. Dit is geënt op de NEN 5737. Indien uit de maatschappelijke afweging volgt dat een onderzoek nodig is, dan kan het raadzaam zijn de overleggroep (of een opvolging er van) ook in te zetten gedurende het onderzoek, en eventueel ook bij de implementatie van maatregelen in het bodembeheer. Het kan zinvol zijn om niet betrokken actoren te informeren over het advies van de overleggroep aan het bevoegd gezag.

Taken overleggroep

In de bijeenkomsten van de overleggroep wordt de maatschappelijke afweging in een advies voorbereid via:

  • Analyse van de verwachtingen. Wat wordt er verwacht van de afweging, welke informatie is nodig om tot een standpunt te komen, welke uitkomsten van de afweging zijn op welk moment acceptabel, welke beslist niet? Uit deze analyse volgt een aantal afspraken voor het proces van de maatschappelijke afweging;
  • Analyse van de beschikbare en benodigde informatie. Het betreft een inventarisatie van de informatiebehoefte voor in beeld brengen van zowel de ecologische risico’s op de locatie als de ecologische effecten en het rendement van de verschillende opties voor saneren en beheer;
  • een inventarisatie van overwegingen voor de maatschappelijke afweging (zie hoofdstuk 3) en indien nodig het uitvoeren van aanvullend onderzoek;
    • overwegingen op het gebied de toestandsbepaling. Wat zijn de ecologische risico’s, welke archeologische en landschappelijke waarden zijn aanwezig, et cetera? Welke belangen worden geschaad door de aanwezigheid van ecologische risico’s en welke andere locatiespecifieke informatie is relevant die met de beoogde toestand op de locatie te maken heeft.
    • overwegingen op het gebied van het handelingsperspectief. Wat zijn de verschillende opties voor saneren en/of beheren en welke belangen (vertegenwoordigd door actoren in de overleggroep) worden daarmee gediend. Wat zijn optimale configuraties voor saneren en beheer, waarbij alle belangen optimaal gediend worden?
  • het onderbouwen van advies met feitelijke informatie en overwegingen voor de maatschappelijke afweging.

Uitkomsten

Het bevoegd gezag beslist op basis van valide en transparante informatie uit het advies van de overleggroep over de maatschappelijke afweging, waarbij er drie mogelijke uitkomsten zijn:

  1. Dat op basis van de maatschappelijke afweging verdere ecologische risicobeoordeling niet zinvol is en dat er geen noodzaak is om sanerings- en/of beheersmaatregelen te treffen. In dat geval is dan volgens het Saneringscriterium het risico niet onaanvaardbaar; (maar het blijft wel een geval van ernstige bodemverontreiniging);
  2. Dat er zinvolle en haalbare sanerings- en/of beheermaatregelen zijn, waarbij men tevens concludeert dat vervolgonderzoek niet zinvol is. In termen van het saneringscriterium is het risico dan onaanvaardbaar en er zijn dus maatregelen nodig om risico’s aanvaardbaar te maken;
  3. Dat er mogelijk wel effecten zijn waarvoor spoedige saneringsmaatregelen (inclusief beheer) nodig kunnen zijn, maar dat onderzoek nodig is om dit vast te stellen. Het is per situatie verschillend of dit specifieke onderzoek deel uitmaakt van de inventarisatie/maatschappelijke afweging of dat dit wordt beschouwd als vervolgonderzoek. Als dit vervolgonderzoek is uitgevoerd, bepaalt de uitkomst daarvan of er al dan niet sprake is van onaanvaardbare ecologische risico’s. Zie hiervoor ook stap 4 van de NEN 5737.

Op basis van het uitgebrachte advies van de overleggroep neemt het bevoegd gezag een besluit. Zij kan het advies gemotiveerd (gedeeltelijk) overnemen of naast zich neerleggen. In dat laatste geval betekent dit niet dat het werk van de overleggroep voor de Maatschappelijk afweging voor niets is geweest. Het in beeld brengen van alle belangen en overwegingen is waardevol en kan in het vervolgtraject een rol spelen bijvoorbeeld bij het opstellen van een saneringsplan of andere ontwikkelingen.